정부, 기술·정보 제공 … 민간기업, 농업여건·유통 인프라 등 담당 ‘새틀 마련’
그러나 이도 그리 쉬운 일이 아니다. 이미 여러 차례 해외농업개발을 시도했지만 실패한 사례가 더 많기 때문이다. 게다가 최근에는 국제곡물가격 급등으로 전 세계적으로 식량위기가 초래되자 땅덩어리가 넓은 중국마저 해외농업개발에 나서겠다고 하고 있으니 넓고 싼 외국의 땅에서 곡물을 재배하는 일도 경쟁시대에 돌입한 느낌이다. 그래도 현재로서는 그것 밖에 대안이 없어 보인다. 마침 정부에서 해외농업개발 전략을 내놓았기에 이를 소개한다.
● 한국 해외농업개발의 배경과 역사
우리나라는 주요 곡물의 자급률이 26.5%(쌀 98%, 밀 옥수수 콩 0.2%~7%) 수준으로 식량자원의 대부분을 수입에 의존하고 있다. 경지면적은 2007년 현재 178만ha로 유휴지 활용이나 생산성 증대만으로는 필요한 식량을 자급하기에는 한계가 있다.
이런 가운데 국제 곡물가격은 10년 주기로 등락을 반복하고 있으며 지난해부터는 바이오에너지, 소비확대, 투기자본 등의 영향으로 지속적으로 상승하고 있다. 지난 3월 현재 밀, 옥수수, 콩의 국제가격은 2006년/07년 대비 54%~146%까지 상승했다. 세계 곡물 재고율은 14.9%로 1975년/76년 이래 최저 수준이다. 최근 국제 밀 가격이 하락하는 등 상승세가 진정 기미를 보이고 있으나 바이오에너지 등 신수요 발생으로 높은 가격 구조가 장기화 될 가능성이 높은 것으로 분석되고 있다.
이러한 상황을 고려할 때 주기적인 곡물가 파동을 극복하기 위해서는 가격등락에 따른 단기적인 대응보다 장기적으로 안정적인 물량확보가 중요하다는 것이 정부의 인식이다. 현재의 국제입찰에 의한 곡물확보 방식에서 탈피해 해외농업개발을 통한 안정적인 곡물 공급망 확보를 적극적으로 모색할 필요가 있다는 것이다.
지금까지 우리나라의 해외농업개발은 정부주도로 추진돼왔다. 1962년 3월 해외이주법을 제정하고 파라과이와 아르헨티나, 칠레 등 남미지역에 농장 5개소를 개발해 농업이민을 추진했으나 실패했다. 실패한 원인으로는 영농을 하기에는 부적절한 토지인 경우와 농장규모로는 협소한 경우, 영농의지와 영농자금 부족, 이민법상 우리나라 농업인의 이민이 불가한 경우 등으로 꼽히고 있다.
1970년대 이후 곡물가격 상승시마다 해외농업개발을 검토했으나 곧 이은 곡물가격 하락으로 사업을 중단했다. 1979년 국제 곡물가격이 급등함에 따라 미국 등에 해외식량기지 건설을 추진했으나 국제곡물가격 안정으로 중단했고, 1990년대 중반에도 검토했으나 곡물가격 하락으로 해외환경조사사업만 추진했을 뿐이다.
1980년대 이후 민간중심 해외농업개발이 시도됐고, 1990년대는 특히 연해주, 중국 등 지역으로 활발히 진출했다. 현지 토지를 매매 또는 임차해 농장개발을 추진했으나 대규모농업 경험부족, 생산물 유통망 확보 실패 등으로 대부분 철수했다. 그러나 풀무원(중국 계약재배), 남양 알로에(멕시코, 연해주 직접 생산) 등 실수요자가 진출한 경우 판매망 확보로 안정적으로 추진돼왔다. 현재 연해주 등 지역에 총 11개 단체와 NGO, 기업 등이 농장을 운영 중에 있다.
● 민간 주도 실수요자 중심의 해외개발
정부는 한국과 일본의 사례를 분석해볼 때 민간중심의 해외농업개발 추진이 필요하며, 정부는 진출국가와의 MOU 체결 등 외교적 지원과 정보 기술 제공, 초기 리스크 경감을 위한 금융지원 등을 추진하는 것이 바람직하다고 보고 있다. 투자수익률이 낮고, 자본 회수기간이 긴 농업개발의 특성상 장기적인 관점에서 대상지역과 작물에 대한 충분한 사전 연구가 이뤄진 가운데 투자전략을 수립하는 것이 바람직하다는 것이다.
아울러 2~3년간 시범영농을 통해 현지에 적합한 영농모델을 개발하는 것도 초기 시행착오를 줄이는 방법이 될 것으로 보고 있다. 곡물가격 상승 시기에 해외농업개발에 투자하는 것은 토지 등 인프라 가격이 동반 상승을 하고 투기자본이 개입하는 등 리스크가 크기 때문에 실패할 확률이 높다고 분석하고 있는 것이다.
정부는 또 생산뿐만 아니라 건조, 저장, 유통, 판매 등 생산 이후의 처리방안을 중점 검토함이 필요하며, 유통과정 비용절감 여부가 경쟁력을 좌우할 것으로 보고 있다. 따라서 곡물 유통 인프라 확보에 우선 노력하고 해외 농장건설은 면밀한 타당성 조사 후에 추진하는 것이 바람직하다는 판단이다. 유통망 확보는 M&A, 지분투자 등을 통해 단기간 확보가 가능해 위험관리 측면에서도 효과적이다. 특히 실수요자가 개발할 경우 생산물의 소비처가 확보됨에 따라 안정적인 사업추진이 가능하게 된다.
정부는 이같은 분석과 판단에 따라 ‘2030년까지 곡물 소비량의 50% 안정 공급망 확보’라는 목표를 설정하고 해외농업개발을 추진하기로 했다. 국내 자급률 25%에다가 자주개발률 25%를 더해 국내에서 필요한 곡물 소비량의 50%를 확보한다는 목표다. 정부는 이 목표를 달성하기 위해 △민간주도, 실수요자 중심의 해외개발 △종합적, 장기적, 지속적인 정책접근 △틈새시장 진출, 곡물 생산 유통망 확보 등 세 가지 기본방향을 설정했다.
이같은 기본방향 하에 △민간주도 프론티어 사업 추진, 성공모델 개발 △해외농업개발 10개년 계획 수립 △진출업체에 대한 지원정책 추진 △자원외교를 강화하고 틈새시장을 개척 △전문가 양성, 연구개발 등 지원 인프라 구축 △해외곡물자원을 활용한 식품 가공 수출 촉진 △원예, 축산, 농자 등 농산업 해외진출 활성화 등 ‘5+2 전략과제’도 수립했다.
● 민간 주도 프론티어 사업 추진
과제별 세부 추진계획을 보면, 민간 주도 프론티어 사업은 실수요업체와 종합상사 등에서 추진하도록 한다. 사료와 제당, 제분업체 등 실수요자와 곡물 수입과 유통에 관여하는 종합상사 등 민간 주도 해외농업개발을 추진한다는 것이다.
철저한 민간의 상업적 판단에 따라 지역 및 대상작물을 선택한 후, 추진전략 및 구체적인 실행계획을 마련해 사업을 추진하도록 한다는 것. 정부는 기술과 정보를 제공하고, 애로사항을 해소해주며, 전문가 교육과 외교적 지원 등 측면지원만 할 방침이다.
민간 주도 프론티어 사업의 대상지역은 농업여건과 투자여건, 곡물메이저 영향, 국내반입 가능성, 유통 인프라, 운송비 등을 종합적으로 고려해 선정토록 할 계획이다. 또 대상지역은 국내 생산과 경합되지 않고 대부분 수입에 의존하는 밀, 옥수수, 콩 등의 곡물을 우선 대상으로 삼는다는 방침이다.
● 해외농업개발 10개년 계획 수립
해외농업개발 10개년 계획 수립은 연해주, 동남아, 남미 등 지역별 여건분석 및 대상 곡물 선택 후 지역별, 유형별 추진전략과 실행계획을 마련한다. 우선 곡물 유통망 확보에 주력하고 미개발지 진출 등 수입선 다변화를 병행해 추진한다는 계획이다. 후발주자로서의 불리함을 극복하기 위해 해외동포를 적극 활용한다는 계획도 세웠다.
또 지원체계와 조직 구성, 관련 제도와 법령의 정비, 기술 및 정보 제공, 전문가 양성, 국제협력 방안 마련 등의 지원체계 구축도 10개년 계획 수립에 포함한다. 추진절차는 △재외공관을 통해 진출 가능지역 조사 △대상국 설명회 개최, 진출 희망업체 수요 파악 △민관합동 현지조사 실시 △사업계획서 제출 △사업 타당성 및 지원여부 검토 △사업 실시 후 컨설팅, 애로사항 해소 등 측면지원 등의 순으로 진행된다.
● 진출업체에 대한 지원정책 추진
정부는 해외농업 진출 업체를 지원하기 위해 ‘해외농업개발 협력단’을 구성하는 한편 올해 중에 해외농업개발사업 지원을 위한 제도도 마련할 계획이다. 민간의 해외농업개발 추진 시 기술과 정보를 제공하고, 전문인력, 제도 및 외교적 애로사항을 해소해 주는 협력단을 구성해 운용한다는 계획이다. 협력단은 기술지원팀, 정보지원팀, 제도지원팀 등 3개 팀으로 구성하며, 외교부와 농식품부 등 관계부처와 농촌진흥청, 농촌공사 등의 기술전문가, 학계, 민간의 해외진출 유경험자들이 참여한다. 외국의 곡물 유통회사의 전현직 곡물 전문가 등의 참여도 모색하고 있다. 협력단은 진출 희망기업의 창구역할을 담당하고 지원요청 시 맞춤형 지원팀을 구성해 패키지로 지원할 방침이다.
또 민간의 해농업개발 활성화를 위해 초기 투자 리스크를 경감해주는 재정지원 방안을 마련해 곡물 유통망 확보에 우선 지원할 계획이다. 지원조건은 산림청의 해외산림개발사업 수준을 검토해 농장 운영비, 저장과 유통시설비 등 직접 사업비는 장기 저리로 융자하고, 현지조사와 사전 타당성 조사 등에 소요되는 개발조사비는 보조 해주되, 비상시 생산물량의 우선 국내반입을 의무적으로 명시한다. 소요 재원은 농지관리기금 등을 검토하되 올해 중 농지관리기금법을 개정해 관련 근거를 마련하기로 했다.
● 자원외교 강화, 틈새시장 개척
외교경로를 통해 투자보장 확보와 자원개발과의 연계, 현재 애로사항 해결 등도 모색한다. 투자보장협정 등 투자자 보호를 위한 해당국 법적 제도 확보를 위해 노력하며, 에너지 및 자원외교와 패키지 형태로 연계해 추진한다. 동남아, 몽골, 중앙아시아 등 자원부국이며 농업개발을 적극 희망하는 국가는 자원개발과 패키지 형태로 농업 진출을 모색한다는 것이다.
또 개도국 농업개발 인프라 조성사업 등 양자협력사업의 지원대상국 및 지원규모를 확대하고 해외농업개발과 연계한다는 방침이다. 협력사업 참여자를 잠재적인 파견국 전문가로 육성해 향후 우리기업 진출 시 전문가로 활용할 계획이다.
이와 함께 이미 운영중인 농업협력위를 통해 브라질과 중국, 몽골, 아제르바이잔, 알제리, 뉴질랜드, 프랑스 등 곡물수출국과 협력방안을 모색하는 한편 카자흐스탄, 우즈베키스탄, 아르헨티나 등 해외농업개발 유망지역과의 신규 협력약정 체결도 확대해 나갈 방침이다.
● 지원 인프라 구축
해외농업개발 전문가 양성과 연구개발 강화, 투자환경조사 강화 및 DB 구축 등의 지원 인프라도 구축한다. 농업연수원 등에 수요자(진출 희망업체) 중심의 해외농업개발 교육과정을 신설해 전문 인력을 양성하며, 미국과 일본 등 곡물메이저의 곡물전문가를 초청해 세미나와 교육 등을 진행하고, 해외농업개발 성공 노하우가 있는 전문가를 민간 교육 및 정책 수립 등에 자문관으로 활용한다. 연구개발은 농촌진흥청에 지원팀을 마련해 해외농업개발 시 필요한 품종 개발과 재배 및 수확, 저장, 유통 기술의 연구를 추진한다. 연구개발 예산 중 해외농업개발 연구사업 지원 비중을 확대할 계획이다. 또 정부 주도의 해외농업환경조사를 실수요자 중심의 맞춤형 조사로 개선하고 자부담을 의무화해 조사의 내실화를 추구하기로 했다. 이밖에 농업환경, 인프라, 유통, 투자절차, 사회 문화적 환경, 경제적 수익성 등 조사결과를 DB화해서 관심기업에 제공할 방침이다.
● 해외곡물자원을 활용한 식품가공 수출 촉진
해외농업개발을 통해 우수한 원료를 저렴하고 안정적으로 공급받아 국내 식품산업의 경쟁력을 강화하고 수출을 활성화한다. 실수요기업과의 협력채널을 마련하고 의견수렴 및 애로사항 해소를 통해 실수요기업의 해외농업개발 참여를 적극 유도한다는 방침이다. 이를 위해 관련 업계와의 업무협의를 통해 우수한 원료의 안정적인 확보 방안을 강구할 계획이다. 실수요기업과 개발기업, 곡물무역업체 등 해외진출 기업 간 네트워크를 구축하고 필요시 컨소시엄 구성도 추진할 생각이다. 이렇게 함으로써 향후 동북아시아 14억명 시장을 겨냥한 식품산업 허브로의 발전도 모색한다는 전략이다.
● 농산업 해외진출 활성화
해외농업개발, 농업협력사업과 연계해 우리 농기업의 패키지 형태 해외진출도 추진한다. 원예와 축산, 바이오 등의 분야에서 기술 및 자본을 갖춘 우리기업의 현지시장 공략을 측면 지원한다는 뜻이다. 종자와 농자재, 식품, 유통가공업체 등 전후방 산업체의 현지화를 촉진함으로써 해외농업개발과 확보 자원의 가공 수출, 현지시장을 겨냥한 국내 기업 해외진출 등을 연계해 시너지를 창출한다는 복안이다.
‘사료곡물을 잡아라’
1960~1980년 해외에 사료곡물 확보 기반 형성
●1960년대부터 사료곡물을 해외에서 값싸게 안정적으로 조달
일본은 사료곡물의 대부분을 수입에 의존하게 됨에 따라 1960년대부터 배합사료업체에 사료곡물을 안정적으로 공급하고, 배합사료의 농가 구입가격을 안정시키려는 노력을 부단히 경주해왔다. 1960년대 중반부터 전농(우리나라 농협중앙회에 해당)과 종합상사를 중심으로 사료곡물을 해외에서 값싸게 안정적으로 조달하기 위한 노력이 줄기차게 이어졌다.
그 결과 현재 전농이 중심이 되어 미국 등 산지의 곡물생산농가로부터 일본 국내 축산농가에 이르는 전체 공급라인을 확립하고 있다. 동시에 선물시장에 진출, 현물거래와 반대 방향의 거래를 통해 가격위험을 줄여 국내 공급가격을 안정시키고 있다.
일본 종합상사들은 1960년대 초에서 1970년대 중반까지 해외 사료자원개발을 추진했으나 생산성이 낮아 수익성이 없었다. 인도네시아에 농장을 개설한 미쓰이(1968년), 이또츄(1971), 미쓰비시(1973)와 호주에 농장을 개설한 스미토모(1970), 미쓰이(1978) 등이 있으나 모두 실패했다.
이런 가운데서도 축산업의 성장에 따라 사료곡물 수요량은 5~7% 증가했고, 배합사료 생산량은 꾸준히 증가해 1970년대 중반에 1800만t에 이르렀다. 이 당시 사료용 옥수수를 연간 700만t 수입했고, 이중 80% 이상은 미국에서 수입하고 있었으나 대부분 곡물메이저를 통해 C&F(Cost and Freight)가격으로 일본 국내항만에서 인도받는 조건으로 수입했다.
●C&F구매에서 FOB로 전환
1963년 세계적인 곡물가격 상승과 선임상승으로 일본의 배합사료가격이 급등해 축산경영이 큰 타격을 받았다. 이를 계기로 사료원료를 싸게 안정적으로 확보하기 위해서는 원료산지로 진출해 접근해야 한다는 데에 대체적으로 합의가 이뤄졌다.
이에 따라 먼저 1960년대 중반부터 원료구매 방식을 C&F구매에서 FOB(Free On Board)로 전환했고 전농은 미국 산지의 곡물협동조합 자회사인 전미농협수출회사(FEC)와 안정적 거래관계를 확립했다.
그러나 FOB로 전환한 후에도 여전히 선적항에서의 출항시기는 불투명했다. 이는 FOB 계약에서는 단지 구매자가 특정기간 내에 선박을 마련할 것만을 규정할 뿐 선박의 출항시기를 보장하지 않는 것이 관행이었기 때문에 경우에 따라서는 선적이 지연되어 구매자에게 심각한 영향을 줄 수 있었다.
이러한 물류문제를 해결하기 위해 미국 수출항에 자체 저장 및 수출시설을 확보하기로 하고 1979년에 수출회사인 Zen-Noh Grain Corporation(ZGC)를 설립한 후, 미시시피강 하구에서 164마일 떨어진 세인트 제임스에 6700만 달러를 투자해 120에이커 규모의 엘리베이터를 착공했다. 그러나 ZGC는 원료를 산지에서 조달할 능력이 없었으므로 결국 산지에서의 곡물조달은 미국내 산지수입업체에 의존할 수밖에 없었다.
●전농, CGB 매입…미국 곡물생산농가·일본 축산농가까지 자체적인 조달경로 확보
산지 곡물협동조합(FEC) 대부분이 일반회사로 흡수 통합됨에 따라 전농은 사료곡물을 민간 곡물상인으로부터 매입해야만 했다. 전농은 구매방식을 FOB방식으로 전환하고, 미국 수출항에 자체 곡물 엘리베이터를 보유함으로써 멕시코 만 항에서 일본에 이르는 안전한 조달경로를 확보하게 됐음에도 불구하고 내륙 생산지대에 강력한 수집망을 형성하고 있는 민간곡물회사(메이저)에 의존할 수밖에 없게 됐다. 곡물 메이저에 의존하지 않으려던 목적을 이루기 위해서는 자체적인 곡물 매집능력을 확보하지 않으면 안되었다. 따라서 전농은 1988년 이또츄그룹과 각각 지분을 1/2씩 소유한다는 조건으로 집하 및 물류회사인 Consolidated Grain and Barges, Inc(CGB)를 매입했다. 전농은 CGB 매입에 따라 비로소 미국 곡물생산농가에서 일본 축산농가에 이르는 자체적인 조달경로를 확보하게 됐다.
●종합상사, 해외 산지 진출 시도
1970년대에는 종합상사들도 산지진출을 시도했다. 미쓰이 물산은 1969년 워싱턴주 타코마의 수출엘리베이터를 매수하고 오리건주 포트란드에 유나이티디 그레인사를 설립하며 밀 수출 사업에 착수했다. 1978년에는 쿡사로부터 루이지애나주 리저브의 수출엘리베이터를 매수했고, 같은 해 벨기에의 곡물수입회사인 인터내셔널 콘과 공동으로 미터콘사를 설립했을 뿐만 아니라 미국에 자체적인 수출엘리베이터 확보 계획을 갖고 있었다.
미쓰비시는 1975년 캘리포니아 롱비치 소재 요령벨회사의 자본참가(50%)를 통해 롱비치의 수출엘리베이터와 캔자스주 사라이나의 터미널엘리베이터를 소유했다. 1979년에는 네브라스카주에서 집하시설을 설립함으로써 서해안에서의 곡물수송능력을 강화했고, 이를 운영하기 위해 AGREX사를 설립했다.
마루베니는 1978년 서해안에 쿡사가 리스해 사용 중이던 오리건주 포트란드의 수출엘리베이터를 매입해 코론피아 글인사를 설립했다. 워싱턴주 센츄럴페리와 몬태나주 크레이트폴즈의 내륙엘리베이터도 소유해 산지의 집하업무와 수출업무를 연결했다.
그러나 1982년부터 미국의 곡물수출이 감소하기 시작해 1986년의 경우 곡물수출량이 1980년 대비 60%나 감소했고 엘리베이터의 가동률이 크게 떨어졌다. 이로 인해 일반농가나 농협의 도산이 속출했고 농업융자가 많았던 중소은행도 다수가 도산했다. 곡물사업 부진으로 수익성이 악화되자 대부분의 종합상사들이 곡물사업을 축소시켰다.
미쓰이 상사는 1984년 말 자사의 엘리베이터 가동을 중시켰고 내륙 엘리베이터 2기를 드레퓌스사에 매각했다. 미쓰비시 상사의 AGREX사나 마루베니의 콜롬비아그레인사도 수출부진으로 곡물부분을 축소했다. 그 결과 대부분 종합상하들은 사료곡물 수입을 메이저에게 의존하게 되고 전농과 미쓰비시만이 자체라인을 통해 산지로부터 직접 구입하게 됐다.
●사료 관련 업체-축산업자 ‘협조’ … 정부, 제도적 뒷받침 ‘성과’
이처럼 우여곡절과 시행착오를 거치긴 했지만 일본은 일찍부터 원료산지로의 접근을 시도하고 과감한 해외투자를 시시해 사료산업 급성장기인 1960~1980년대에 해외에 사료곡물 확보 기반을 형성했다.
또한 전농과 종합상사들이 사료시장을 장악하고 있었으므로 대규모 거래를 할 수 있는 사업량을 확보해 국제시장에서 정보력과 교섭력을 유지할 수 있었다.
사료 관련 업체와 축산업자가 공생관계를 인식하고 가격보전기금 출자와 적립을 통해 상호협조하고 정부는 제도적으로 이를 뒷받침해온 것이 성공요인으로 꼽히고 있다.
김병조 기자 bjkim@
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