식품안전처 신설과 관련해 아직까지 당정간의 최종합의가 이뤄진 상태는 아니기 때문에 정부의 구상이나 예정대로 진행될지는 미지수지만 정기국회를 앞두고 이에 대한 토론이나 논쟁이 활발히 벌어지고 있다.
이에 정부가 구상하고 있는 식품안전처 설치 계획을 바탕으로 향후 식품안전 행정체계가 어떻게 바뀌며 기대되는 효과는 무엇인지, 그리고 쟁점과 과제는 어떤 것인지 점검해 본다.
<식품안전관리 개편방향>
식품안전처 신설의 핵심은 현재 8개 부처로 분산돼 있는 식품안전관리 업무를 식품안전처로 일원화 한다는 것과 생산부터 소비까지 모든 식품안전관리 기능을 통합한다는 것이다. 이에 따라 지금까지는 보건복지부 장관이 관장해온 식품위생법과 건강기능식품법, 농림부장관이 관장해온 축산물가공처리법이 신설되는 식품안전처장에게 이관된다. 농산물품질관리법과 수산물품질관리법은 농림부와 해수부 소관으로 남게 되지만 식품안전 관련 조항은 식품위생법으로 이관된다.
이렇게 함으로써 모든 농수축산식품의 생산부터 소비까지 전단계의 안전관리 업무를 식품안전처로 통합하게 된다. 다만 현장접근성 등을 감안해 생산단계 집행업무는 농림부와 해수부에 위탁하되 식품안전처가 식품안전에 대해 실질적인 책임을 질 수 있도록 모니터링 및 추적 조사를 실시하도록 돼있다. 또 먹는물과 주류 관리는 이번 통합에서는 제외돼 기존의 환경부와 국세청에서 관리를 하되 식품안전처에 모니터링 및 정책개선 요청 권한을 부여하고 있다.
이같은 기능통합 및 법률이관과 더불어 인력도 통합된다. 복지부와 농림부, 해수부, 식약청의 식품안전 관련 인력 978명(행정지원 인력 미 산입)이 식품안전처로 이관될 것으로 예상된다.
식품안전처가 생기면 지자체와의 역할분담도 명확해지는 한편 시도의 책임이 대폭 강화된다. 식품안전처는 지침을 통해 기본방향을 제시하고, 현장집행은 지자체 중심으로 실시한다.
시군구가 인허가 업무에 부수되는 1차적인 지도 및 단속 기능을 수행하고, 시도가 사후관리 차원의 지도 단속을 담당한다. 시도가 일상적인 수거 검사를 실시하고, 식품안전처는 기준설정 등 정책업무 수행을 위한 정보수집 차원에서 수거 검사를 실시한다. 다만, 중대한 식품사고가 발생했거나 발생할 우려가 있는 경우에는 식품안전처가 직접 수거 검사 및 지도 점검을 실시하게 된다.
시도의 식품안전관리 기능을 강화하기 위해 전담조직(가칭 식품안전관리센터)을 설치한다. 지방자치단체의 책임성 강화를 위해 식품안전처 주관으로 시도의 식품안전관리 실태를 정기적으로 평가하고 그 결과를 공개할 예정이다. 결과가 양호한 시도에 대해서는 인센티브를 제공하고 미흡한 시도에 대해서는 중앙에서 특별점검을 실시하게 된다.
한편 식품안전관리 업무가 식품안전처로 통합되면 생산장려 및 식품산업 육성과 관련된 업무는 농림부와 해수부에서 담당을 하게 된다. 이에 따라 식품안전처 소관 3개 법률 중 생산장려나 산업육성 관련 조항은 농산물품질관리법과 수산물품질관리법 등으로 이관된다. 또 중장기적으로 식품산업육성법을 제정해 식품산업 진흥을 위한 법적근거를 마련할 예정이다.
<개편의 의의 및 기대효과>
우선 식품안전관리의 일관성과 효율성이 제고된다.
지금까지는 식품의 종류 및 생산 유통단계별 소관부처가 달라 책임소재가 불명확하고 신속한 대응이 곤란한 측면이 많았다. 예를 들면 소매점에서 판매되는 포장육의 경우 유통단계에서 보관이 잘못되었는지(식약청), 가공단계에서 오염되었는지(농림부) 여부에 따라 책임부처가 달랐다. 또 식약청은 유통업체에 대해서는 추적 조사할 수 있으나 가공업체에 대해서는 조사가 불가능해 신속한 원인 규명이 곤란했다. 그러나 이제 식품안전에 관한 문제는 식품안전처가 모든 책임을 지게 된다.
그런가 하면 HACCP의 경우 복지부는 어묵과 빙과류 등 5개 품목에 대해 적용을 의무화하고 있으나, 상대적으로 위해발생 우려가 더 높은 것으로 알려진 아이스크림류를 포함한 축산가공식품에 대해 농림부는 HACCP 적용을 자율화하고 있는 등 부처간의 기준도 제각각이었다. 이 또한 식품안전처가 농수축산식품 전체를 관장하게 됨으로 위해의 정도에 따라 일관된 기준을 적용하게 된다.
두 번째 의의 및 효과는 정부의 식품안전행정 역량이 강화되고 식품안전을 독립된 행정영역으로 발전시킬 수 있다는 것이다.
지금까지는 총괄기능이 취약한 상황에서 각 기관별로 업무수행이 이뤄지다보니 중복점검이 발생하고 중앙과 지방간 협조 체계가 미흡했다. 중앙은 민선자치 이후 지방을 신뢰하기 어렵다고 하고, 지방은 중앙과의 집행기능 중복이 지자체 조직 축소의 구실로 활용된다고 주장해왔다. 그러나 식품안전처가 생기면 총괄 및 정책기능에 주력하고 집행은 지자체가 주도하게 된다.
지금까지는 또 식품안전정책 주무부처라 할 수 있는 복지부가 고령화, 사회양극화, 건강보험재정 문제 등 현안이 산적해 현실적으로 식품안전에 부처 역량을 집중하기 어려웠다. 식약청이 복지부의 정책기능을 지원하고 있으나 집행기관이라는 외청 조직의 특성상 그 역할에 한계가 있었다. 주요 정책은 국무회의와 차관회의에서 결정되나 청장은 이 회의의 참석 대상이 아니다. 그러나 식품안전처장은 차관급이라도 처이기 때문에 법령 제정 및 개정권을 갖게 되고 국무회의와 차관회의에 참석이 가능함으로써 독립된 행정기관으로서의 위상을 갖게 된다.
세 번째로는 식품산업육성과 식품안전관리 기능을 분리 운영함으로써 소비자 중심의 식품안전관리가 가능하다는 것이다.
산업육성과 식품안전 기능을 동시에 수행하는 것에 대해 일반 국민들은 막연한 불안감을 가지고 있으며, 이는 정부가 신뢰를 확보하는데 중요한 장애요인으로 작용해왔다는 것이 정부의 시각이다. 가령 축산물관리가 농림부로 이관된 이후 안전수준이 개선됐다는 일부 평가에도 불구하고 소비자단체를 포함해 많은 국민들은 생산부처가 식품안전을 전담하는 것에 대해 우려를 표시하고 있다. 실제 작년 12월에 실시된 국무조정실 주관 여론조사에서 응답자의 70% 정도가 생산부처로의 통합에 대해 부정적인 의견을 보였다는 것이 이를 뒷받침해주는 증거다.
<쟁점과 풀어야 할 과제>
식품안전관리 업무만을 전담하는 식품안전처 신설과 관련해 가장 뜨거운 쟁점으로 부상하고 있는 것은 식약청 해체와 이로 인한 식품과 의약품안전관리의 분리 문제다. 현재 정부 방침으로는 식약청은 폐지되고 식약청의 의약품관리 조직은 보건복지부 소속 본부로 재편한다는 것이다.
정부가 식품과 의약품관리를 분리해야 한다고 판단하는 이유는 여러 가지가 있다. 우선 식약청이 의약품 중심으로 운영되면서 인력과 재원의 배분이 편중되고 의약품 시각에서 식품업무를 수행하는 등 효과적인 식품안전관리가 이뤄지지 못한 측면이 많다는 것이다. 2004년도 식약청 연구비 287억원 가운데 75%를 의약품 분야에 사용했다는 것이 정부가 제시하는 증거다. 그러나 분리 반대론자들은 식약청의 현재 인력구성을 보면 식품직이 279명, 약품직이 80명으로 식품관련 직원이 약품보다 더 많다면서 반박하고 있다.
또 식품과 의약품은 동성평가 등 부분적으로 유사한 측면이 있으나 관리방식은 관심집단, 사용방법, 기대되는 안전수준, 관련 산업의 형태, 유통구조 등의 차이로 상이하기 때문에 분리해야 한다는 것이 정부측의 시각이다. 의약품은 의사, 약사 등 전문가 집단을 상대하므로 과학적 평가가 중요한 반면, 식품은 주부와 도소매업자 등 일반 국민을 상대하므로 효과적인 정보전달 수단 확보 등 위기관리가 중요하다는 것이다. 말라카이트 그린이나 김치 기생충 사건의 경우 실제 위해에 비해 사회적 파장이 컸던 것도 전문가의 시각에서 과학적 평가에만 집착하고 일반 국민의 시각을 반영하는 위기관리에 소홀하다보니 대응이 성공적이지 못했다는 지적이다. 특히 식약청의 식품조직과 의약품 조직간 업무연계성은 1% 수준이고 부서간 인사교류도 미미한 수준이기 때문에 분리해도 아무런 문제가 없다는 것이다. 일부 건강기능식품과 한약재 관리 업무간의 연관성은 있으나 현행 체계와 같이 부처간 협력을 유지하면 문제는 없을 것으로 보고 있다.
이에 대해 분리 반대론자들은 관련 부처의 유기적 연관이 점점 커져 오송바이오단지로의 통합이 추진되고 있는 상황에서 오히려 식약청을 분리하는 하는 것은 모순이라는 주장이다. 또한 기자재와 연구인력 그리고 10년간의 노하우 등 상호협력이 요구된다면서 식품의 화학작용에 의한 벤젠생성 등을 사례로 들고 있다. 또 인삼과 도라지 등은 식품이면서 의약품으로 사용되고 있고, 세계적으로 천연물의약품이 증가하고 있는 현실에서 식품과 약품분리는 세계사 흐름에 역행하는 것이라고 반박하고 있다. 식품으로 먹는 비타민C는 아스피린과 먹으면 매우 위험하기 때문에 통합관리가 필요하다는 것이다.
국제적인 추세에 대해서도 의견이 엇갈린다. 정부는 식품과 의약품을 함께 담당하는 전문기관은 선진국 중 미국 FDA가 유일하다며 식품과 의약품 분리가 세계적인 추세라고 보고 있다. 미국내에서도 다원화된 식품안전관리 통합 차원에서 의회감사원 등을 중심으로 90년대 중반부터 식품만을 담당하는 단일식품기관 설립 주장이 제기되고 있다고 설명했다.
그러나 반대론자들은 단일기구에서 식품과 약품을 관리하는 완전통합형 국가는 미국을 비롯해 우리나라와 일본, 중국, 대만 그리고 태국 등 아시아 국가 86%가 해당된다며 맞서고 있다.
김병조 기자
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